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浅谈村规民约在基层依法治理中的作用

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定,要求加快建设社会主义法治国家。然而,法治不是狭隘的“国家立法”之治,它需要多层次、多领域的依法治理。发挥村规民约等社会规范的积极作用,对于推进依法治理社会至关重要。长期以来,农村的一些“麻烦事”成为村集体管理的心病。农村事说大不大、说小不小,用法律手段解决,程序复杂、时间长,还会引发其他矛盾;选择道德评判,又缺少约束力,效果太差。为此,一种介乎于法与道德之间的村规民约应运而生,旨在鼓励村民自行化解矛盾。虽然说,村规民约不具备法律效力,但对村民来说却具有一定约束力,在基层依法治理中起到重要作用。

一、村规民约的定义及特点

(一)村规民约的定义。村规民约,是指村民群众根据有关法律、法规、政策,结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定。其是全体村民共同利益的集中体现,是国家法律法规在最基层的具体体现,同时也是村民之间的契约。

村规民约,是村民依据党的方针政策和国家法律法规,结合本村实际,为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。

村规民约,是村民会议制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性行为规范。在我国历史上,村规民约源远流长,是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的有效形式,属于《中华人民共和国宪法》第24条规定的“各种守则、公约”的一种。但村规民约不是法,如果制定不符合法律规范的村规民约均应予废除。

村规民约,是推行村民自治、创新乡村治理的有效载体,是践行社会主义核心价值观、建设幸福美丽新农村的生动实践,是依法治省在基层的具体体现。

(二)村规民约的特点。村规民约的特点就是简洁明了,通俗易懂,便于操作。制定村规民约必须以国家的宪法、法律、法规为前提,民约条文的具体内容不得与宪法、法律、法规的原则精神相抵触,也不能与党的政策相违背。制定村规民约一定要充分发动群众,由村民会议讨论决定。

(三)村规民约与法律、法规的区别。村规民约与法律、法规都是告诉人们什么可以做、什么不可以做的行为规范,但二者有根本的区别:

1.村规民约只在本村范围内有效;而法律、法规一经实施,在全国范围内具有普遍约束力。另外,村规民约不得与现行的法律、法规相违。

2.村规民约的执行主要依靠道德、舆论的力量,靠村民的自觉遵守;而法律法规的执行,主要是靠国家的强制力来保证。

3.违反村规民约,主要是对其进行批评教育,并辅以适当的经济制裁;而违法者要承担相应的民事、行政甚至刑事制裁。

二、村规民约在村民自治中的重要作用

村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范,是全体村民共同意志的载体,是村民自治的表现,是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则,具有教育、引导和约束、惩戒作用,对新农村建设中促进村民自治具有重要作用。村规民约,作为村民共同认可的“公约”,更是一种村民自治、创新乡村治理的有效载体,增强的是村民遵法守法意识,更重要的是形成普通老百姓和村、社区干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。

自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来,村民自治在基层建设方面发挥着相当重大的作用,主要表现在以下三个方面:

(一)美化农村文明环境,维护农村安定团结。我区300多个村,大多数村规民约都针对农村实际情况制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼、维护环境卫生等条款。这些条款的制定是基于全体村民对中华民族传统美德的认可和传承,村民对这些村规民约条款的执行,不仅用行动深化了对这些传统美德的认识,更促进了乡风文明、环境美化的建设,有利于传统美德的传承,有利于社会安定团结与和谐,有利于文明之风的盛行,是村民整体素质提高的表现,为社会主义新农村建设提供了良好的精神动力。据调查,我区大多数村通过修订完善村规民约,村民沉溺酒桌牌桌的少了,搞产业搞经营的多了,村干部花在调解邻里纠纷上的时间少了,有了更多的时间和精力抓产业谋发展,村民思想由“等、靠、要”转变为“抢、抓、干”,有力推动了全区新农村建设;路桥街道、路北街道等通过制定实施村民公约,建立了文化礼堂,举办乡村法治大讲堂,开展法律进乡村、社区活动,建立法治宣传、法律服务、法律援助、人民调解四位一体网络,依法维护村民的合法权益,实现了村村平安和谐。

(二)推动农村生产发展,促进农民勤劳致富。村规民约大多都要求村民加强文化知识的学习,能够学习和运用先进的科学技术,大力发展生产,争做“有知识、懂技术、能致富”的新型农民。在村规民约的倡导下,农民学文化、学技术的积极性提高了,科技致富的欲望增强了,能力也提升了。根据农民的需要,村委会联系区级相关部门通过开展各种科技培训、送技术下乡等活动,农民通过科技致富的能力增强后,大多奔进了“小康”。部分村民自主自发成立产业协会、专业合作社,开始由单家独户等市场变成齐心协力闯市场,不仅村民获得了更多的收入,也创新了村民自治的载体,较好地推动了村级经济发展。

(三)促进村务公开,改善干群关系。村规民约一方面加强了对村干部依法行政、依法办事的监督,另一方面由于村务采取“一事一议”的方式进行,村里的大事需要由村民代表大会集体决定,增加了村务的透明度,提高了农民当家作主的意识,同时畅通了村民与村干部之间沟通的渠道,加强了村干部与村民之间的交流,使村民对村务更加了解,有效消除了村民对村干部的误解,使二者之间的关系更加融洽。

三、村规民约实施过程中存在的问题

我区300多个村(居)、10个社区居委会都制定了村规民约和居民公约,但部分村(社区)在制定过程中,由于年轻人外出打工较多,村 (居)民参与制定者多为妇女、老人,致使一部分村规民约、居民公约内容针对性、操作性不强,加之长期不更新、不完善等情况存在,村规民约和居民公约的实施工作发展不够平衡,内容还需充实,工作的长效机制和执行的监督保障机制还需健全,与法律法规的有效衔接还有待进一步加强。

四、如何让村民自觉有效执行村规民约

村规民约和居民公约只是一种道德规范,其推行主要靠村民自觉,靠风俗习惯和道德力量维持,不具有强制力,因此,执行起来也存在一定的困难。如何有效执行村规民约,促进村民自治程度的提高,结合地方实践情况,作如下探讨:

(一)尊重村民意愿,充分发挥村民自治作用。人民群众是一切创造的主体。家庭联产承包责任制、村民自治的主要载体村民委员会都是人民群众创造的,村规民约也不例外。村规民约实际上是村民之间的契约,是村民共同认可并遵守的自我管理、自我教育、自我约束的行为规范,也是全体村民共同利益的集中体现。要有效执行村规民约,使村规民约真正发挥其“软法”作用,就得首先把住村规民约的制定关。充分尊重群众制定村规民约的主体地位,动员群众积级投入到村规民约的制定中。充分尊重群众的主体地位,还要求村民委员会认真对待群众提出的关于社会道德、农村环境、经济发展等方面的意见,用最朴实、最简单的话语将群众反映最多、最集中的意见表述在村规民约中,成为大家共同认可的约定。

(二)加强宣传教育,不断提高村民执行村规民约的自觉性。广大农民群众是最具创造性的群体,同时也是最缺乏组织性的群体,这是由长期以来的历史社会环境所决定的。所以,对群众的宣传教育应不断加强。村规民约虽然制定主体是村民,但由于集合的是不同群众的不同意见,同时有部分根据法律、法规、政策出台的一些综合性规定,群众的认知程度、理解程度会有不全面甚至出现偏差的时候。同时,现在的村民流动性相比以前较强,因此,仍需要不断加强宣传教育。一方面,村民委员会应通过召开村民代表大会、群众会等形式,对村规民约进行宣讲和教育;另一方面,乡镇政府、村委会应注意在组织村级群众活动时加强对村规民约的贯彻落实。另外,还可以组织村民进行《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其它法律、法规的宣传,既可以在农村普及法律法规知识,也是对村民加深理解村规民约的辅助措施。

(三)加大监督审查,充分发挥村规民约的“软法”作用。村民委员会组织法第四条规定:“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。因此,镇政府、街道办事处应给予村规民约的执行以必要的监督审查,确保村规民约在一个良好的政策环境下执行。为增强村规民约的权威性和约束力,各级党组织要加强统筹协调和监督检查,村组党员带头执行村规民约,并通过村民会议、民主评议等活动,对模范遵守村规民约的村民给予表扬奖励,对违反规定的村民予以批评并督促纠正。村规民约均由当地村民针对自己村子的特点制定,经过大多数村民表决同意后,再由镇村干部、法律顾问把关,避免村规民约与现行法律法规相冲突。因此,对违反村规民约的村民,应采取公开教育、办培训班等思想教育的方式,这样比经济处罚更能发挥村规民约的“软法”作用。

(四)严格依约执约,不断推进基层治理法治化。村规民约出台后,必须通过适当的形式,选举几名公道、正派、有信誉、有威望的村民代表组成村规民约监督、处罚组,监督村规民约的执行,处理处置违规违约现象。处理违规违约现象时,一定要事实清楚,公平执法,让群众信服。村干部和党员更要带头遵守村规民约,有违规违约的,要照规处理,不得搞特殊化,成为特殊村民。这样村民才会信服村委会,看到村规民约的严肃性,逐步形成相互监督、共同遵守村规民约的良好风尚。

(五)树立法治意识,做好规范完善村规民约工作。为了扎实做好规范完善村规民约工作,一是强化坚持党委政府主导、坚持群众主体地位、坚持村(居)“两委”引领推动、坚持法治保障,规范完善村规民约,使之成为推动依法治省各项工作在基层落地生根的重要抓手;二是把握原则,确保合法合规。乡镇政府对村规民约的合法性进行审查。对村规民约与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的,要责令改正,不得包含有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容;三是在程序方面,通过酝酿准备、宣传动员、组织起草、广泛收集意见,回应村民诉求,反复修改后形成村规民约草案初稿,通过表决、报乡镇政府合法审查后形成草案,确保村规民约符合民意;四是在长效管理与执行方面,通过召开村民会议、民主评议,大力开展道德模范、文明户、遵纪守法户、五好家庭户评选等方式,对模范遵守村规民约的村民给予表扬奖励,对违反规定的村民予以批评教育或者适当处罚,并及时讨论修订完善,使村规民约真正发挥其“软法”作用,确保村规民约适应社会发展的需要。

实践证明,村规民约制定得好、履行得好的村,村民自治程度就高,村级集体经济和社会事业就发展得好。反之,一些村级集体经济落后、村级民主管理混乱的村,不仅村民发展的整体水平相对要低,村民大多缺少共同的理念,缺乏集体荣誉感,村级公共事业难办,没有村民共同认同和遵守的村规民约。村规民约是在村民自治过程中逐步形成和发展起来的,是广大农民自己的创造,同时,建立健全村规民约、村民自治章程,为促进村民自治发挥着重要作用。

主办单位:台州市路桥区民政局
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